文化和旅游部等13部门发文促进乡村旅游发展 打造升级版“农家乐”

低档的“农家乐”满足不了消费者的新需求;简单的“乡村游”也难以让乡村持续发展。为推动乡村旅游提质升级,近日,文化和旅游部、国家发展改革委等13部门联合发布了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年—2020年)》(以下简称《行动方案》),既肯定了在扩大乡村旅游规模、提升乡村旅游品质等方面取得的成效,又针对乡村旅游发展面临的问题提出解决之道,推动乡村旅游再上新台阶。

文化和旅游部等13部门发文促进乡村旅游发展 打造升级版“农家乐”

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打出提质升级的“组合拳”

“13个部门联合发力,对乡村旅游提质升级具有重要意义,体现了系统思维和统筹理念。”浙江大学管理学院教授、博士生导师周玲强说,乡村旅游市场需求旺盛、富民效果突出、发展潜力巨大,是新时代促进居民消费扩大升级、实施乡村振兴战略、推动高质量发展的重要途径。2017年全国乡村旅游总收入1.39万亿元,乡村旅游总人次为24.8亿人次,分别占国内旅游总收入、国内旅游总人次的30.4%、49.7%。

“乡村旅游是个系统工程,需要农村人居环境整治、乡村公共服务提升、美丽文明乡村建设全面发展,需要多部门参与。”周玲强介绍,以浙江湖州德清县为例,乡村旅游之所以能够发展起来,除了当地村民的创新和创业,还离不开相关政府部门的保驾护航。在创业之初,各个项目都面临资金、土地等难题,当地政府援引浙江省“坡地村镇”相关政策予以扶持,在建设用地指标有限的情况下,采取点状供地和建筑创新方式确保项目落地,并帮助投资者迅速收回投资,确保了项目后期的持续健康运营。

“乡村旅游牵涉的部门多,协调难度大,这是未来落实《行动方案》的最大难点,不能让行动方案只停留在纸上。”南开大学旅游与服务学院教授、中国旅游智库秘书长石培华注意到,《行动方案》从补齐乡村设施建设短板、推进人居环境整治、建立健全产品和服务标准、鼓励引导社会资本参与、加大配套政策支持五个方面做出部署,切中要害,可操作性强。

石培华还建议,只有把乡村旅游提质升级问题作为政府的民生工程,加强顶层设计和顶层管理,才能保证《行动方案》真正变成实际行动,尤其要遵循乡村发展规律,尊重不同乡村的个性,防止“一窝蜂”和“千村一面”问题出现。

夯实乡村旅游硬件建设

并不是所有的乡村都适合发展乡村旅游。第三次全国农业普查主要数据公报显示,全国开展旅游接待服务的村占比为4.9%,约为29226个村。

“近几年全社会对乡村旅游的关注度明显提升。在调研中也发现,很多驻村干部都把发展乡村旅游作为扶贫的首选抓手和工作重点。有的取得了较好的效果,有的效果不佳。”东北财经大学旅游与酒店管理学院院长史达认为,乡村旅游要遵循发展规律,要具备一定的发展条件:从外部来说,要有区位和市场优势,一般位于大中型城市附近、临近成熟的景区、在大型的旅游项目或者政府规划的重要旅游区域内,乡村旅游发展的空间比较大;从内部来说,有资源特色的乡村发展旅游的机会大,比如保持了传统风貌的村落,环境生态好的村落,有蔬果业、渔业、养殖业、手工业等优势产业的村落。

发展乡村旅游一个重要的条件就是要抓好乡村基础设施建设,“要想富,先修路”,进入乡村的道路、电路、水路、网路要通畅。这次出台的《行动方案》针对部分地区乡村旅游外部连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后,垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多,乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善,社会资本参与乡村旅游建设意愿不强、融资难度较大等问题,做出系统部署:

推进全国乡村旅游道路建设。结合“四好农村路”建设,统筹考虑全国乡村旅游道路发展,完善农村公路网络布局,加快乡镇、建制村硬化路“畅返不畅”整治,优化通建制村硬化路路线走向,尽可能串联带通更多自然村,推进较大自然村通硬化路建设,加快提升改造低等级农村公路。

加大对乡村旅游基础设施建设的用地支持。各地区在编制和实施土地利用总体规划中,乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址乡村旅游设施等建设。农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

加强乡村文化软件建设

吃饭、采摘、钓鱼“老三样”式的农家乐,同质化、简单化问题突出,市民体验过几次后就很快失去新鲜感。中国旅游研究院研究员宋子千直陈当前乡村旅游尚处于发展初级阶段的问题:简单模仿,盲目跟风,产品特色不明显,可回味的乡村旅游产品不多;有的地方优质资源未得到充分挖掘,经营方式单一,无法满足居民的多样化需求。

“虽然旅客的消费能力在提升,市场需求旺盛,各路资本蜂拥而至,但是一村一镇本身承载能力有限,可提供的高品质乡村旅游产品较少。”宋子千认为,旅游以文化为魂,文化以旅游为体,中华文明根植于农耕文化,乡村是中华文明的基本载体,乡村旅游要增强乡村文化“软件”建设,大力发掘乡村传统文化资源,推动农村地区实施传统工艺振兴计划,培育形成具有民族和地域特色的传统工艺产品。

乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,这20个字体现“五位一体”的全面振兴,回应了人民群众对美好生活的向往和期待。国家公共文化服务体系建设专家委员会主任委员、北京大学信息管理系教授李国新强调,乡风文明是乡村产业兴旺的思想基础和精神保障,是乡村有效治理的文化依托。

专家认为,《行动方案》全面促进乡村旅游高质量发展,针对乡村旅游提质升级的制约因素进行系统推进。在实施乡村振兴战略的过程中,要加强文化建设,深入挖掘农耕文化中蕴含的思想观念、人文精神、道德规范,实现创造性转化和创新性发展,建设文明乡风。特别要重视乡村旅游人才开发,培育和善用乡贤,发挥乡土人才的智慧,吸引大学生村官、专业人才、旅游职业经理人等群体回乡创业。

13个部门发文是一个新的起点,在乡村振兴战略的引领下,将形成全面系统推进乡村旅游发展的顶层设计和强大合力。未来要因地制宜探索新的发展模式,改善基础设施条件和环境,增强文化内涵和特色,促进乡村旅游实现高质量发展。

文化和旅游部等13部门发文促进乡村旅游发展 打造升级版“农家乐”

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附件:

促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年-2020年)

乡村旅游市场需求旺盛、富民效果突出、发展潜力巨大,是新时代促进居民消费扩大升级、实施乡村振兴战略、推动高质量发展的重要途径。近年来,我国在扩大乡村旅游规模、提升乡村旅游品质等方面取得了显著成效,但持续推动乡村旅游发展仍面临较多制约,突出表现在部分地区乡村旅游外部连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后,垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多,乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善,社会资本参与乡村旅游建设意愿不强、融资难度较大。为贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,加快推进乡村旅游提质扩容,进一步发挥乡村旅游对促进消费、改善民生、推动高质量发展的重要带动作用,特制订如下行动方案。

一、补齐乡村旅游道路和停车设施建设短板

(一)推进全国乡村旅游道路建设。结合“四好农村路”建设,统筹考虑全国乡村旅游道路发展,完善农村公路网络布局,加快乡镇、建制村硬化路“畅返不畅”整治,优化通建制村硬化路路线走向,尽可能串联带通更多自然村,推进较大自然村通硬化路建设,加快提升改造低等级农村公路。(地方有关部门,发展改革委、交通运输部、住房城乡建设部、自然资源部按职责分工负责)

加大对乡村旅游公路建设的支持力度。对符合条件的贫困地区乡村公路建设列入中央预算内投资计划予以支持。贫困县可按要求统筹整合使用财政涉农资金,加大对符合条件的乡村旅游道路建设的支持力度。(地方有关部门,发展改革委、交通运输部、财政部按职责分工负责)

(二)支持乡村旅游停车设施改造提升。修订《城市停车场建设专项债券发行指引》,将专项债券适用范围扩大至乡村旅游停车设施。(地方有关部门,发展改革委)

以县域为单元统筹布局县城、乡镇、景区及特色保护类村庄内停车设施。鼓励在有条件的农村公路周边设置交通驿站等服务设施,综合考虑停车等方面需求。以集约复合利用为主要导向,充分利用地下空间建设停车设施,加强乡村旅游高峰期停车管理,加大车位智慧停车引导服务。(地方有关部门,发展改革委、交通运输部、住房城乡建设部、自然资源部、文化和旅游部按职责分工负责)

(三)加大对乡村旅游基础设施建设的用地支持。各地区在编制和实施土地利用总体规划中,乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址乡村旅游设施等建设。(地方有关部门,自然资源部、交通运输部、农业农村部按职责分工负责)

农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以施建设。(地方有关部门,发展改革委、财政部、交通运输部、文化和旅游部按职责分工负责)

二、推进垃圾和污水治理等农村人居环境整治

(五)建立垃圾和污水处理农户付费制度。在已实行垃圾和污水集中处理的农村地区,探索建立农户付费制度,综合考虑当地经济发展水平、农户承受能力、垃圾和污水处理成本等因素,合理确定收费标准,促进乡村环境改善。(地方有关部门,发展改革委、住房城乡建设部、农业农村部、财政部、生态环境部按职责分工负责)

(六)大力推进乡村旅游垃圾资源化利用与无害化处理。探索乡村旅游垃圾减量化和资源化处理“分类收集、定点投放、分拣清运、回收利用、分类处理”模式。完善垃圾收运体系,全面推行垃圾就地减量化与分类收集,对乡村旅游建设、经营中产生的易腐垃圾、煤渣灰土、建筑垃圾等分类处理并就地消纳,重点建设垃圾收集站、中转站等收转运基础设施。加大农村地区存量垃圾治理力度,开展非正规垃圾堆放点整治,坚决遏止出租、承租土地填埋垃圾牟利等行为,优先开展乡村旅游景区、水源地、城乡结合部等重点区域的治理工作。(地方有关部门,住房城乡建设部、农业农村部、发展改革委、生态环境部按职责分工负责)

(七)梯次推进农村生活污水处理。根据农村不同区位条件、村庄人口聚集程度、污水产生规模,采用污染治理与资源利用相结合、工程措施与生态措施相结合、集中与分散相结合的建设模式和处理工艺。推动有条件的城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖。积极推广低成本、低能耗、易维护、高效率的污水处理技术,鼓励采用生态处理工艺。加强生活污水源头减量和尾水回收利用。(地方有关部门,生态环境部、农业农村部、住房城乡建设部、发展改革委按职责分工负责)

(八)持续推进厕所革命。合理选择改厕模式,加快推进户用卫生厕所建设和改造,同步开展厕所粪污治理。引导人口规模较大、乡村旅游发展较快的村庄,配套建设无害化公共厕所。大力推进农村公共厕所建设,提升规范化服务管理能力,积极实施公厕生态化改造。研究修订卫生厕所技术标准和相关规范,鼓励各地区研发推广适合不同地区、不同条件的改厕技术和无害化处理模式。探索建立运营管护体系,妥善解决改厕后管护维修、粪污处理等问题。鼓励各地结合实际将厕所粪污、畜禽养殖废弃物一并处理和资源化利用。(地方有关部门,文化和旅游部、住房城乡建设部、农业农村部、发展改革委、卫生健康委按职责分工负责)

三、建立健全住宿餐饮等乡村旅游产品和服务标准

(九)规范民宿、农家乐等乡村旅游服务标准。推动落实农家乐(民宿)建筑防火导则,提升消防安全管理水平。鼓励地方针对民宿、农家乐的实际情况制定针对性强、操作性强、保障安全的技术规范标准。(地方有关部门,住房城乡建设部、文化和旅游部、农业农村部按职责分工负责)

(十)完善乡村旅游基础设施的服务配套标准。出台适宜乡村旅游公路和停车设施的建设规范和运营管理标准。完善标识标牌、交通旅游驿站、公厕等基础设施和公共服务配套,提升旅游承载能力。(地方有关部门,文化和旅游部、发展改革委、交通运输部、住房城乡建设部、财政部按职责分工负责)

(十一)健全标准强化乡村旅游市场监管。加快乡村旅游行业信用体系建设,建立乡村旅游主体信用档案,将相关信用信息纳入全国信用信息共享平台,并将涉市场主体行政许可、行政处罚等信息通过“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统予以公示,动态梳理乡村旅游红黑名单,建立联合激励和惩戒机制,并对乡村旅游经营主体进行公共信用综合评价。推进乡村旅游标准化试点工作,推动建设乡村旅游相关服务标准,提升乡村旅游的管理和服务水平。(地方有关部门,发展改革委、文化和旅游部、农业农村部、市场监管总局按职责分工负责)

四、鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展建设

(十二)创新社会资本参与方式。鼓励和引导民间投资通过PPP、公建民营等方式参与有一定收益的乡村基础设施建设和运营。引导金融机构依法合规创新金融产品和服务模式,扩展乡村旅游经营主体融资渠道,在防范风险的前提下降低融资条件和门槛,服务乡村旅游发展。(地方有关部门,发展改革委、财政部、文化和旅游部、人民银行、银保监会按职责分工负责)

(十三)规范农户、村集体等参与乡村旅游服务设施建设。扶持有条件的农户修缮、改造自有住房发展民宿。鼓励城镇有意愿的组织和个人通过租赁民房开办民宿。支持农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,改造建设乡村可行性研究场所。(地方有关部门,农业农村部、自然资源部、住房城乡建设部、文化和旅游部按职责分工负责)

五、加大对乡村旅游发展的配套政策支持

(十四)因地制宜推进乡村旅游特色发展。根据区域特点和资源禀赋,以市场为导向,科学规划,积极开发特色化、差异化、多样化的乡村旅游产品,防止大拆大建、千村一面和城市化翻版、简单化复制,避免低水平同质化竞争。加强乡村传统文化的传承、保护与利用。(地方有关部门,文化和旅游部、发展改革委按职责分工负责)

(十五)加大对乡村旅游债券融资支持力度。支持乡村旅游企业依法合规发行旅游产业专项债券、短期融资券和中期票据等非金融企业债券融资工具,进行直接融资,在坚决遏制隐性债务增量的前提下,支持乡村旅游产业发展,满足乡村旅游多样化资金需求。(地方有关部门,发展改革委、人民银行按职责分工负责)

(十六)探索建立乡村旅游产业投资基金。充分发挥政府资金引导作用,有条件的地方可结合实际情况设立以社会资本为主体、市场化运作的社会领域相关产业投资基金,以市场化运作方式投资乡村旅游精品建设。(地方有关部门,发展改革委)

(十七)加大对乡村旅游贷款支持力度。引导金融机构对乡村旅游企业发放中长期贷款。拓宽抵押担保物范围,依法合规探索开展景区企业经营权和门票收费权质押贷款业务,鼓励开展林业经营主体的林权抵押贷款业务。(地方有关部门,人民银行、银保监会按职责分工负责)

(十八)加强乡村旅游人才培养引进力度。加大本地乡村旅游带头人培养力度,建立健全对口帮扶制度,探索通过政府购买服务等方式对本地乡村旅游从业人员定期开展服务技能、市场营销等培训。重点吸引大学生村官、乡村旅游管理和专业人才、旅游职业经理人等群体回乡创业,以及规划建筑等设计人员下乡,在人才待遇、发展机会等方面给予支持。(地方有关部门,文化和旅游部、人力资源社会保障部、发展改革委、农业农村部、住房城乡建设部按职责分工负责)

各地区、各部门要充分认识发展乡村旅游提质扩容对推动实现高质量发展、更好满足人民日益增长的美好生活需要具有重要作用,形成促进乡村旅游发展提质扩容的合力,2018年底前各项任务取得积极进展。各地有关部门要在地方政府统一领导下,因地制宜,制定乡村旅游提质扩容具体实施方案,明确时间表、路线图和责任主体,推进各项行动任务早落实、早见效,实现本地区乡村旅游发展提质升级。各相关部门要按照职责分工,密切配合、重点突破,加强对地方的工作指导,着力营造乡村旅游良好发展环境。