上海国企改革二十条

上海“二十条”:新一轮国资改革再出发

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上海市政府17日公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》(简称“上海国资国企改革20条”),这意味着上海新一轮的国资国企改革启动。

深化改革倒逼机制形成共识

上海国资总量近10万亿,如此规模的国资改革方案是怎样出笼的?

“上海已到了没有改革创新就不能前进的阶段!”中共中央政治局委员、上海市委书记韩正说,改革的目的是推动发展,改革进程就是不断解决问题的过程,问题导向,成为此次改革的主要动因。

上海是我国地方国资国企的“重镇”。上海国资国企在全市经济社会发展中举足轻重,数据显示,截至2012年底,上海地方国有企业资产总额9.64万亿元(含金融保险企业),其中,地方国有企业国有权益1.41万亿元。去年,上海市国资委系统企业资产总额、营业收入、净利润分别约占全国地方省区市及计划单列市国资委系统企业的1/9、1/4、1/8。从上海看,国企比重大,体量也较大。

上海国有企业改革有过多次,每一次改革都带来了上海新的发展,并在全国起到了表率的作用。

此次改革,上海市委、市政府高度重视。市委书记韩正、市长杨雄多次听取调研小组报告,明确新一轮国资国企改革的目标和原则,要求聚集“分类监管、治理结构、激励约束、流动平台”等四个重点深入调研,力争在重点领域和关键环节上取得突破。他们提出,深化上海国资国企改革一定要按照要求,正确处理好解放思想和实事求是、整体推进和重点突破、顶层设计和摸着石头过河、胆子要大和步子要稳、改革发展稳定等5个重大关系。

过程中,上海召开了40多个座谈会,征求人大政协、委办区县、企业集团、专家学者等600余人的意见,逐步取得了共识。

9月上旬,上海市委常委会、市政府常务会议分别审议通过“上海国资国企改革20条”。12月6日,上海市委常委会通过了与之相配套的《完善市管企业法人治理结构、加强企业领导人员分类管理的若干规定》和《市管企业领导人员任期制管理办法》。此外,还形成了若干配套实施意见或办法。

发展混合所有制,实施分类监管

与以往的国资国企改革不同,此次上海的改革突出国资改革,以国资改革带动国企改革。

从国资国企改革到“国资改革带动国企改革”,看上去只是字面的表达不同,实质上,是政府职能的一次重大调整:政府将只管国资,而不干涉国企的具体事务。

在“上海国资国企改革20条”中,上海明确,打造符合市场经济运行规律的公众公司。积极发展混合所有制经济,加快企业股份制改革,实现整体上市或核心业务资产上市。

在这个过程中,上海将坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开,进一步转变政府职能,以管资本为主。为国企松绑,减少审批事项,切实落实企业自主经营权。用韩正的话说,就是要落实三个词:“多管、管少、不管”,即国资的事要多管,国企的事要少管,企业经营的事不管。

与此同时,对不同类的国有企业实施不同的监管方式,突出企业市场属性,兼顾股权结构、产业特征、发展阶段,逐步实现差异化管理。竞争类企业以市场为导向,以企业经济效益最大化为目标,兼顾社会效益。功能类企业,以完成战略任务或重大专项任务为主要目标,兼顾社会效益。而公共服务类企业,以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标,引入社会评价。对不同企业,因企制宜,分类分层监管。

推行去行政化,国企副职逐步市场化选聘,建立容错机制

上海提出,逐步推进市场化导向的选人用人和管理机制。过去,国企正副职都有行政级别。但是,依据现在的新举措,将只保留正职有行政级别,副职全部实现市场化选聘。并全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理,明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核,保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业,按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。在市场化程度较高的企业积极推行职业经理人制度。

完善长效的激励约束分配机制,也是上海此次改革的一大亮点。根据新意见,上海强调国有企业领导人员收入与职工收入、企业效益、发展目标联动,行业之间和企业内部形成更加合理的分配激励关系。

同时,建立健全企业核心骨干长效激励约束机制、与市场机制相适应的分配机制。符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司,可实施股权激励或激励基金计划。对承担战略性新兴产业项目的投资公司,探索市场化项目收益提成奖励。

为激励国企经营者大胆创新,上海率先建立鼓励改革创新的容错机制。对法律法规规章和国家政策未规定事项,鼓励开展改革创新。改革创新未能实现预期目标,但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和本市有关规定决策、实施,且勤勉尽责、未谋取私利,不作负面评价,并依法免除相关责任。

“要对企业家多些理解和包容,不能总是对着报表看数字来评价企业家。急功近利的决策,也许短期报表会好看;立足长远的决策,也许当年的报表并不好看;有的决策为了长远利益,还要牺牲一些眼前利益。这些机制,当前上海相当缺乏,必须要建立,否则,敢于创新的企业家在上海无法冒出来。”韩正说。

17日,上海市政府公布“国资国企改革20条”,对发展混合所有制、加强国资监管和完善现代企业制度等作出部署。上海国资在地方国资系统中体量最大,也是十八届三中全会后第一家推出改革方案的。专家预计,在“第一枪”的示范效应下,从现在到明年两会,将是各地推出国企改革细则的高峰期。

发展混合所有制:改变“一只手压倒一片手”

积极发展混合所有制,是三中全会提出的精神,也是此次上海国资改革的重点。

其实,地方国企对于混合所有制并不陌生。通过上市,引入多种资本成分,是地方发展混合所有制的重要手段。目前,上海国资系统拥有超过60家上市公司,核心国有资产证券化率达到36%。深圳等一些地方的国资证券化率甚至还要高过上海。

“新一轮国资改革的关键,不只是提高国资证券化率。而是通过上市和股权多元化,切实改善公司治理结构。”国资改革专家、上海天强管理咨询公司总经理祝波善说。

完善公司治理结构,首先要从股权结构做起。复旦大学企业研究所所长张晖明指出,在很多上市国有企业,国有股呈绝对控股地位,持股比例达到70%左右。“在这种局面下做决策,别的股东再有异议也没用,因为国有股一只手就可以压倒一片手。”

祝波善认为,在大多数竞争性的领域,国有绝对控股其实并不必要,相对控股、参股都是可以的。未来国有股可以通过减持,或是引进新的战略投资者,来实现股权结构的完善。

事实上,上海已经迈出了这一步,比如平安信托入主上海家化,弘毅投资参股城投控股,都体现了上海国资对待非公有资本的开放态度。“这样政府就可以从管企业中脱开身来,转为管资产,专注于国有资产的投资回报率。”中欧国际工商学院教授王建铆说。

回归“企业家精神”:不能既当高官又拿高薪

国企改革,最难改的其实是人。公众比较深切的感受是,很多国企领导人更像官员而不是企业家。事实上他们也是有行政级别的:很多中央企业负责人是“副部级”,地方重点国企负责人是“副局级”……

国企行政化色彩过浓的弊病,现在已经看得很清楚。比如,企业家强调冒险和创新精神,而官员则趋于保守。一个国企负责人,如果在任时不犯大的错误,基本可以舒舒服服干到退休。还有一些国企负责人,一边享受与行政级别挂钩的各种资源,一边还拿着市场化的高薪,公众对此颇有意见。

上海此次出台的国资改革意见中,国企“去行政化”是浓墨重彩的一笔。意见明确指出,要推进市场化导向的选人用人和管理机制。具体措施包括“全面推行国企领导人任期制契约化管理”、“合理提高市场化选聘比例,在市场化程度较高的企业,积极推行职业经理人制度”,等等。

当然,“去行政化”是一个渐进的过程。“对于国企一把手,短期内全部取消行政级别可能有点难。但可以采取这样的办法:有人不适合干企业,就让他退回政府行政岗位。有的临近退休,退休后再用市场化选聘来招才。总之这个方向一定要坚持。”王建铆认为。

张晖明认为,在通过“去行政化”、让国企负责人完成“身份转换”后,建立长效的激励约束机制才能提上日程。对此,上海国资改革意见提出,对符合条件的国有控股上市公司,可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新企业,可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。与激励如影随形的是约束。意见同时提出,要健全与长效激励相配套的业绩挂钩、财务审计、延期支付和追索扣回等约束机制。

建立分类监管:避免公益性国企损害百姓福利

在现实中,人们会经常碰到这样的困惑:一家垄断型国有企业,如果亏损了,外界会指责它造成国有资产流失。如果赚钱了,而且赚得很多,外界又会认为它凭借垄断地位与民争利。

这个困惑,实际上是国企功能定位不清的问题。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华指出,在现实生活中,一些具有垄断性质、本该提供公共产品和公共服务的国企,却存在过度市场化的倾向。“对于这类企业,考核它的指标不应该是赚多少钱,而是能否向公众提供高质量的公共产品和服务。”

为此,上海市提出,要明确国企功能定位并实施分类管理。竞争类国企以经济效益最大化为主要目标,功能类国企以完成战略任务或重大专项任务为主要目标,公共服务类国企以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标,并引入社会评价。

显然,实施分类监管后,国企不再是简单地追求“资产保值增值或企业利益最大化”,而是在更高的层面上谋求“百姓福利最大化”。这也是国企作为全民所有制企业的本意。

在完善分类监管之余,上海还提出,将逐步提高国有资本收益上缴比例,到2020年不低于30%。上缴收益按产业调整、基础设施建设和民生保障各三分之一支出。“不能让国企赚了钱成为一小部分人的超额福利,而应该成为全民共享的红利。”王建铆说。

上海“打头阵” 多地上演国资改革升级版

编者按 今年以来,国务院国资委以及上海、广东、海南、深圳等地方国资管理部门先后透露了新一轮国资国企改革思路。综合来看,加快推进国有资产和国有企业上市,提高国有资本证券化率,仍是各地国资改革的主导路线和重要抓手。对A股市场而言,也将从过去国资改革版图式炒作,向制度红利引发的全面性、系统性、趋势性机会改变。

十八大三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要积极发展混合所有制、完善国有资产管理体制,从“管企业”转变为“管资本”,组建国有资本运营公司,国企分类管理、提高资本收益上缴比例等内容,可谓是全面深化企业改革的一次总部署,拉开了国企改革的新篇章,也为地方国资改革奠定了基调。在市场化的改革大旗下,各具特色的地方国资改革大戏正陆续登台。

上海:尽快实现整体上市

一直走在改革前列的上海,在此次新一轮的国资改革中再次冲当先锋。

上海17日公布了《进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》,提出20条改革举措。根据改革目标,上海将形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司;5-8家全球布局、跨国经营,具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团;8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团和一批技术领先、品牌知名、引领产业升级的专精特新企业。据悉,明年要有一到两家国有资本运作平台公司进入实质性运转。

在分类监管方面,上海国企将被分为三类:即竞争类、功能类和公共服务类。其中竞争类企业将以企业经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益;功能类企业则是以完成战略任务或重大专项为主要目标、兼顾经济效益;而公共服务类企业将以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标。

对于未来的国资调整和布局,此次“上海国资国企改革20条”要求:“积极发展混合所有制经济,加快企业股份制改革,实现整体上市或核心业务资产上市。”

据介绍,对竞争类国企,上海要求“能整体上市的要尽快上市”,不能整体上市的,也要引入战略投资者;对功能类和公共服务类国企,也要按照市场规则,提高资源配置和公共服务能力。”“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。”

在国企激励机制方面,上海提出“符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司,可以实施股权激励或激励基金计划”,“人力资本密集的高新技术和创新型企业,可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案”。

“上海国资是仅次于央企的第二大国资系统,在新一轮国企改革的大背景下,又面临着上海自贸区的建设浪潮,率先破冰将点燃区域国资整合的导火索。”华泰证券分析师冯伟指出,未来上海的国资整合将走向“纵深”,从资产证券化的角度,上海国资委旗下上市公司中有一些属于大集团、小公司的类型,因避免同业竞争和整合产业链业务的缘故,后续推进集团资产注入的概率较大;从改善公司经营和治理、国企分类监管的角度来讲,竞争性企业先行试点股权激励有望改善公司经营的手段,而竞争性国企也是改善空间最大的。

广东:资产证券化提速

近日,接掌广东国资委主任3个月后的吕业升首次对外界表明了未来广东国资改革思路及方向。“要加大力度完善国资监管模式,重点是实施两个转变:一是促进监管工作以审批审核为主向优化布局和调整结构转变,二是监管职能尽快由现在的以管资产为主向管资本为主转变。”

吕业升表示,广东将推进资产同质、市场同向、逻辑关联的国有资产重组,进一步优化国有经济结构和布局。

按照广东国资委的规划,广东将着力打造国有企业不同层次的功能平台。一是做大要素平台,以产权交易集团为载体,构建金融、产权交易、药品交易等要素整合平台;二是打造省级资本运营和融资平台,整合省属保险、期货、银行股权、产权交易等资产,着力培育省国资金融资产板块;三是根据省属大型建筑企业规模实力的现状,研究整合设计、规划、融资、建设、服务、管理等资源,创新城镇、园区建设解决方案综合服务商业态,助推城镇化发展,打造城市建设综合服务平台。

此外,根据广东省政府规划,广东国资将力争到2015年末,新增20家国有控股上市公司,80%以上集团至少控股1家上市公司,省属企业证券化率突破60%,而目前广东国资证券化率在20%左右。

“广东国资改革,由于有短期内大幅提高证券化率的硬性指标,将比上海的精细化重组具有更大的想象空间,资产注入和借壳上市,可能是未来两年内广东推进国资证券化的主要方式。”金证财富通分析师孙武林认为,对市场而言,短时间内,大量的国有资产集中注入有限的几个上市平台,毫无疑问,会带来相关上市公司价值的颠覆性重估。

重庆:建立市场化补充机制

作为地方国企改革的旗帜与样板的重庆,其新一轮的国资改革正悄然提速。

有消息称,重庆正进一步深化国企改革的整体方案,目前仍须就初稿作出修改,及递交重庆市政府批示。该方案的“顶层设计”有六个关键词推进整体上市、引进战略投资者、实施混合所有制、推行职工持股、组建国资运营公司、实施战略减持。

据悉,重庆国资委将打造10家国有资本营运公司,并且希望以三至五年时间,推进20家重点国企整体上市。另外,重庆国资委亦有意让2、3的二级企业推行混合所有制,以及让80%竞争类企业实施资本证券化。

重庆市市长黄奇帆10月份到市国资委调研时曾表示,改革的核心和重点是资本的重组,就是要建立企业资本的市场化补充机制,形成生生不息的资本循环。不仅要促进国有集团二三级子公司股权多元化,集团本身也要实现股份制,推动更多企业集团上市,从独资形态转化为多元投资的股份制。

资本补充的来源除通过股票上市募集资金外,还要通过吸引社保基金、商业保险基金、私募股权基金、产业引导基金、风险投资基金、法人投资等资金进入,形成多元化的市场补充渠道。

股权融资的方式也要多元化,可以采取收购转让、增资扩股、购买企业可转股债券、融资租赁等多种方式。入股资金也不限于现金、实物,还可以通过土地使用权、知识产权等方式入股。

广发证券研究员陈果表示,结合三中全会关于国企改革的指导精神,本轮重庆国企改革的核心将是推进资本重组,降低国有企业债务,引进战略投资者促进股权多元化与混合所有制、完善国企人事任免机制与推进股权激励等等,预计本轮重庆国企改革将会有比较大的动作,非常看好重庆国企改革的主题投资机会。